Czy zezwolenia strefowe wydane przed 1.01.2001 r. są nadal ważne

Prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej (SSE) na podstawie zezwolenia strefowego podlega ścisłym rygorom i ograniczeniom – czasowym, terytorialnym czy kwotowym (patrz tabela). Dodatkowo jednym z warunków stosowania zwolnienia podatkowego był w tzw. starych zezwoleniach (wydawanych przed 2001 r.) czas ich obowiązywania, bo miały dokładnie określoną datę obowiązywania, swoisty termin ważności. Na dzień ich wydania data sprawiała wrażenie odległej – zezwolenia były wydawane, w zależności od strefy, na co najmniej 15 lat – jednak około 2014 r. pierwsze z nich zaczęły „wygasać”, a przedsiębiorcy strefowi wszczęli spory sądowe z Ministerstwem Rozwoju/Gospodarki o wykreślenie daty obowiązywania zezwoleń i ich automatyczne wydłużenie do czasu, na jaki zostały ustanowione strefy (2026 r.).

Sądy zgodnie twierdziły, że stare zezwolenia mają wynikający z ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych[1] (dalej ustawa o SSE) termin ważności, a po jego upływie „wygasają” i pomoc publiczna z nich wynikająca już nie przysługuje.

W lutym 2020 r. zapadł jednak wyrok WSA w Warszawie z 4.02.2020 r. (VI SA/Wa 2049/19), który pozwala przypuszczać, że przedsiębiorcy strefowi z zezwoleniami z lat 90. XX w. zostaną potraktowani na równi z tymi, którzy zezwolenia uzyskali po 2001 r.

Data ważności zezwoleń strefowych

Pierwsze zezwolenia na prowadzenie działalności w SSE miały określony termin ważności. Był on odległy, bo 18–20-letni. Obowiązek umieszczania w zezwoleniach strefowych terminu ich obowiązywania wynikał wprost z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE, który brzmiał jednoznacznie: „Zezwolenia udziela się na czas oznaczony”.

Zapis ten został wykreślony nowelizacją ustawy o SSE z 2000 r.[2] Zezwolenia udzielane po 1.01.2001 r. nie miały już podstawy prawnej do ograniczenia czasowego. Dodatkowo w art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej wprowadzono (na początku z obostrzeniami) rozwiązanie polegające na określeniu maksymalnego terminu obowiązywania zezwoleń, jako równego upływowi okresu, na jaki ustanowiono strefę. Zezwolenia wydawane po 2001 r. były więc ważne tak długo, jak długo istnieje strefa.

Nierzadko jednak termin ten był „sztywno” określony w zezwoleniu. Przy tym data zakończenia działalności stref – pierwotnie ustalona na 31.12.2006 r. – była kilkukrotnie wydłużana rozporządzeniami. Ostatnie rozporządzenie wydłużające czas działania stref ustaliło ich datę końcową na 31.12.2026 r. Z uwagi na modyfikacje w zachętach strefowych wprowadzone ustawą z 10.05.2018 r.

o wspieraniu nowych inwestycji[3] („cała Polska strefą”) data ta raczej nie zostanie ponownie zmieniona i zezwolenia strefowe, które zostały wydane po 2001 r., od 1.01.2027 r. po prostu przestaną obowiązywać.

W związku z częstymi nowelizacjami ustawy o SSE są więc w obiegu zezwolenia strefowe z różnymi datami obowiązywania oraz zezwolenia niezawierające daty ważności. Zwięzłe podsumowanie dat obowiązywania zezwoleń strefowych przedstawia tabela.

Zwolnienie podatkowe a ważność zezwolenia

Zwolnienie podatkowe jako odejście od reguły powszechności opodatkowania może być stosowane w ściśle określony sposób. Nie inaczej jest ze zwolnieniem z opodatkowania dochodu strefowego.

Po pierwsze zwolniony z opodatkowania jest tylko dochód powstały na terenie SSE w związku z działalnością wymienioną w treści zezwolenia strefowego. Przedsiębiorstwa strefowe kalkulują więc dochód zwolniony, rozdzielając działalność strefową (czyli objętą zezwoleniem) i pozastrefową (czyli pozostającą poza zakresem udzielonego zezwolenia).

Zarówno koszty, jak i przychody muszą być ściśle przypisane określonej działalności, a koszty ogólne są zazwyczaj przypisywane działalności opodatkowanej i zwolnionej tzw. kluczem przychodowym. Tylko dochód skalkulowany w powyższy sposób może być zwolniony z opodatkowania.

Po drugie warunkiem podatkowego zwolnienia w SSE jest limit pomocy publicznej, powiązany z pierwotną inwestycją, a także – z uwagi na dyskonto – z poziomem stóp procentowych. Inwestycje z końca lat 90. XX w. są obecnie wyżej wyceniane niż te sprzed kilku lat. Wielu przedsiębiorców strefowych posiadających pierwsze zezwolenia nie wykorzystało więc całego limitu zwolnienia strefowego wypracowanego inwestycjami w latach 90. XX w. Innymi słowy, mimo że wykonali duże inwestycje, spełnili warunki ustalone w zezwoleniu i prowadzą działalność w SSE, nie mogą korzystać z pełnej ulgi.

Posiadacze zezwoleń wydanych przed 2001 r. są ograniczeni datą ważności tych dokumentów. Z kolei ci, którzy otrzymali zezwolenia nieznacznie później (np. w 2004 r.), mogą prowadzić działalność zwolnioną aż do 2026 r.

Dodać należy, że 1.05.2004 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw[4]. Zgodnie z jej art. 6 ust. 1 przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed 1.01.2001 r., mogli wystąpić z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do „starego” przedsiębiorcy strefowego nowych, zgodnych z prawem unijnym przepisów. Była to tzw. konwersja zezwoleń strefowych, jednak nie prowadziła do automatycznego wykreślenia daty obowiązywania zezwoleń. Inaczej mówiąc, sam skuteczny proces konwersji zezwolenia (decyzja administracyjna) nie sprawiał, że zezwolenie z czasowego stawało się bezterminowe.

Różne wyroki i interpretacje

Do niedawna przeważała następująca narracja: podatnik będzie uprawniony do korzystania z puli pomocy publicznej (w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych) przyznanej w związku z inwestycją zrealizowaną w ramach zezwolenia do wyczerpania wypracowanego limitu, o ile limit ten nie zostanie wyczerpany przed datą 15.04.2017 r. (tj. datą ważności zezwolenia) – interpretacja IS w Katowicach z 19.09.2016 r. (IBPB-1-3/4510-625/16-1/IZ).

Powyższe stanowisko podtrzymywały sądy (zob. wyrok NSA z 12.08.2019 r., II FSK 2998/17): Zgodzić się zatem trzeba zarówno z organem interpretacyjnym, jak i z sądem I instancji, że skoro zezwolenie z 5.03.1999 r. na prowadzenie działalności w SSE udzielone zostało do 15.04.2017 r. i w tym względzie warunki zezwolenia nie uległy zmianom, to limit pomocy publicznej obejmuje wyłącznie ten horyzont czasowy. (…) Konwersja zezwolenia nie miała wpływu na zastąpienie czasowego (przejściowego) charakteru zwolnienia zwolnieniem na czas nieokreślony.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z 31.07.2019 r. (II FSK 2482/17): skoro zezwolenie nr 1, jakim dysponuje skarżąca, zostało wydane w 1999 r. na czas określony, zgodnie z obowiązującym w tamtym czasie przepisem art. 19 ust. 9 ustawy o SSE, nie można przyjąć, że zezwolenie to na skutek zmiany przepisów przekształciło się w bezterminowe i nie wygaśnie w dniu w nim wskazanym, ale będzie obowiązywało nadal do dnia funkcjonowania SSE.

Jednak część wyroków wyraźnie podkreślała, że w stanie prawnym obowiązującym po 1.01.2001 r. brak jest podstawy prawnej dla ograniczenia uprawnienia do korzystania z pomocy publicznej poprzez wskazanie daty końcowej obowiązywania zezwolenia na działalność w strefie.

Przykładowo orzeczenie NSA z 6.08.2019 r. (II FSK 2725/17) było korzystne dla „starych strefowiczów”. Wynika z niego, że wydane na określony czas zezwolenie umożliwia korzystanie z ulgi w podatku dochodowym do końca funkcjonowania stref.

Zgodnie z dwoma innymi wyrokami NSA ‒ z 31.07.2019 r. (II FSK 2482/17) i 12.08.2019 r. (II FSK 2998/17) ‒ jeśli inwestorzy chcą korzystać z ulgi podatkowej po terminie wskazanym w zezwoleniu, mogą to robić, tylko jeśli złożyli stosowny wniosek o jego zmianę (wykreślenie daty). Z wyroków wynikało więc, że ulga strefowa nie przedłuża się z mocy prawa, a wyłącznie na wniosek podatnika – zaakceptowany dopiero w wyniku batalii sądowej. Z takim podejściem nie zgadzali się doradcy podatkowi oraz (co oczywiste) spółki, które kilka lat temu nie złożyły wniosków o wydłużenie zezwolenia, zakładając – poniekąd słusznie – że przepisy nie nakładają na nie takiego obowiązku.

Jednak z mocy prawa

W 2017 r. jeden z przedsiębiorców strefowych wystąpił do właściwego ministra z wnioskiem o zmianę zezwolenia strefowego w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. Co ciekawe, wniosek ten został złożony po domniemanej dacie „wygaśnięcia” zezwolenia, przypadającej na 2016 r.

Spółka argumentowała, że zezwolenie nadal obowiązuje (z mocy prawa, dzięki konwersji, do końca 2026 r.), a jego zmiana przez wykreślenie daty ważności jest de facto zmianą dostosowawczą. Spółka zawnioskowała więc w zasadzie nie o zmianę zezwolenia, ale o dostosowanie jego treści do obowiązujących przepisów.

Spółka argumentowała, że w dniu udzielenia zezwolenia obowiązywało rozporządzenie RM z 18.06.1996 r. w sprawie ustanowienia katowickiej strefy ekonomicznej, zgodnie z którym strefa ta została powołana do 8.08.2016 r. Data wskazana w otrzymanym przez spółkę zezwoleniu była więc powtórzeniem terminu, do jakiego została ustanowiona katowicka SSE, wynikającego ze wskazanego wyżej rozporządzenia.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2001 r. zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie SSE wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Stąd obecnie termin obowiązywania zezwolenia, wskazany w jego treści, stoi w sprzeczności z aktualnym brzmieniem art. 19 ust. 1 ustawy o SSE w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia. W stanie prawnym obowiązującym od 1.01.2001 r. jedynym ograniczeniem okresu, w którym spółka może prowadzić działalność na podstawie zezwolenia, jest termin zakończenia działania katowickiej SSE, tj. 31.12.2026 r.

Początkowo minister odmówił zajęcia się sprawą, umarzając postępowanie jako bezpodstawne oraz stwierdzając, że zezwolenie wygasło i nie istnieje w obrocie prawnym.

Po kilkuletniej korespondencji między ministerstwem a podatnikiem sprawa trafiła do WSA. 4.02.2020 r. wydał on przełomowy wyrok, powołując się na obowiązek równego traktowania podmiotów gospodarczych, bo obowiązek równego traktowania dotyczy nie tylko stanowienia prawa, ale i jego stosowania.

W uzasadnieniu wyroku czytamy: Nie ulega wątpliwości, że z dniem 1.05.2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zrównany został status wszystkich beneficjentów zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, bez względu na termin uzyskania zezwolenia. (…) Ustawodawca, jednoznacznie definiując w art. 19 ust. 1 ustawy o SSE termin końcowy obowiązywania zezwoleń, przesądził, że wygasną one łącznie z dniem ustania funkcjonowania stref.

Dodatkowo, WSA stwierdził, że: mocą bezpośredniego działania prawa dokonana została materialna zmiana w aktach stosowania prawa – wszystkich terminowo ograniczonych zezwoleniach. Ta rzadko stosowana praktyka legislacyjna była w tym przypadku niezbędna, by zapewnić równe traktowanie podmiotów gospodarczych.

Wyrok nie jest prawomocny, Minister Rozwoju złożył skargę kasacyjną, sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie przez NSA.

Nawet jednak w przypadku podtrzymania powyższego stanowiska przez NSA wszystkie „stare” zezwolenia nie staną się „z mocy prawa” bezterminowe, jak sugeruje WSA. Niechlujność przepisów strefowych i mnogość ich zmian spowodowały, że wszelkie zmiany w zezwoleniach strefowych prawdopodobnie trzeba będzie wysądzić indywidualnie.