SN: decyzja zagranicznego ubezpieczyciela jest wiążąca dla ZUS

Milcząca zgoda

Sprawa dotyczyła spółki, która zwróciła się do ZUS o wydanie dokumentu A1 potwierdzającego podleganie polskiemu ustawodawstwu przez zleceniobiorczynię wykonującą umowę na terenie Niemiec i Polski. ZUS uznał, że kobieta tymczasowo podlega ustawodawstwu niemieckiemu, i wystąpił do niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej o potwierdzenie tego faktu. Ta nie odpowiedziała jednak na prośbę ani nie złożyła sprzeciwu do tymczasowo ustalonego ustawodawstwa niemieckiego. Stało się więc ono ostateczne – ZUS wydał decyzję wyłączającą zainteresowaną z polskiego ustawodawstwa i odmówił wydania zaświadczenia A1.

Również sądy okręgowy i apelacyjny uznały, że ZUS może ustalić ustawodawstwo niemieckie, co następnie może zostać zaakceptowane przez niemiecką instytucję ubezpieczeniową poprzez „milczącą zgodę”.

Spółka zaskarżyła wyrok do SN. Nie zgadzała się m.in. z tym, że brak odpowiedzi strony niemieckiej ZUS miał prawo uznać za „milczącą akceptację” i ostatecznie ustalić właściwość ustawodawstwa niemieckiego, podczas gdy niemiecka instytucja nie poinformowała spółki o obowiązkach, nie udzieliła jej niezbędnej pomocy w dopełnianiu wymaganych formalności ani nie poświadczyła, że to ustawodawstwo ma zastosowanie. Według skarżącej organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ubezpieczonego może określić wyłącznie ustawodawstwo swojego państwa. Nie jest uprawniony do ustalenia, że dana osoba podlega ustawodawstwu innego państwa.

Błędna wykładnia przepisów przez sądy obu instancji doprowadziła do tego, że spółka znajduje się w „próżni prawnej” – została wyłączona z polskiego ubezpieczenia społecznego, a niemiecka instytucja nie wydała decyzji o jej podleganiu ustawodawstwu niemieckiemu.

Orzecznictwo jest jednoznaczne

SN odmówił rozpoznania skargi kasacyjnej. Przywołał orzecznictwo, według którego niepotwierdzenie ubezpieczenia przez instytucję ubezpieczeń społecznych innego państwa, w którym świadczona jest sporna praca marginalna, wiąże polskie organy. ZUS i polskie sądy nie mogą weryfikować decyzji np. słowackiej instytucji, która odmówiła uznania pracy ewidentnie marginalnej, świadczonej na terenie Słowacji przez obywatela polskiego lub przedsiębiorcę, za uzasadniającą podleganie słowackiemu ubezpieczeniu społecznemu (wyroki SN z 4.04.2017 r., II UK 248/16, 10.05.2017 r., I UK 456/16, i 22.02.2023 r., I USK 45/22).

Wystarczy procedura konsultacyjna

SN wskazał także, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż „wspólne porozumienie” w rozumieniu art. 16 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16.09.2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DzUrz UE L 284 z 30.10.2009 r.) może polegać na (wyroki SN z 25.11.2016 r., I UK 370/15, i 15.03.2018 r., III UK 44/17):

• poinformowaniu przez instytucję miejsca świadczenia pracy o swoim stanowisku odnośnie do nieistnienia ważnego tytułu do ubezpieczenia społecznego na terytorium jej państwa,
• wydaniu przez instytucję właściwą miejsca zamieszkania decyzji (o charakterze tymczasowym, w trybie art. 16 ust. 2) o stosowaniu ustawodawstwa krajowego i zaakceptowaniu, nawet milczącym, tej decyzji przez instytucję właściwą dla miejsca świadczenia pracy.

Zdaniem SN w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że instytucja miejsca zamieszkania może wydać jedynie decyzję, że ustala ustawodawstwo właściwe jej państwa członkowskiego albo że ustawodawstwo jej państwa nie jest właściwe. Przed wydaniem ostatecznej decyzji organ rentowy ma obowiązek wszcząć procedurę określoną w art. 16 rozporządzenia nr 987/2009. Jeśli zostanie ona zrealizowana, to jest wiążąca przy określeniu ustawodawstwa właściwego, gdyż art. 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29.04.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DzUrz UE L 166 z 30.04.2004 r.) ma na celu wyeliminowanie podwójnego (lub wielokrotnego) ubezpieczenia w różnych państwach UE (ew. uniknięcia sytuacji, w której dana osoba nie będzie podlegała żadnemu ustawodawstwu). Istotne jest więc, aby zainteresowany został objęty ubezpieczeniem w jednym państwie, a nie – jak twierdzi spółka – wyłącznie w państwie organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania.

Utrwalony jest także pogląd, że w postępowaniu zapoczątkowanym odwołaniem od decyzji ustalającej właściwe ustawodawstwo sąd bada wyłącznie to, czy była zachowana procedura gwarantująca osiągnięcie celu zakładanego przez koordynację systemów zabezpieczenia społecznego. Nie ma natomiast uprawnienia do badania zasadności stanowiska zajętego przez inne państwo UE, zaakceptowanego przez polski organ rentowy (wyrok SN z 28.04.2021 r., III USKP 49/21).

Gdy zainteresowane instytucje lub władze nie osiągną porozumienia co do określenia ustawodawstwa, mogą przedstawić sprawę Komisji Administracyjnej, która stara się pogodzić rozbieżne opinie w terminie 6 mies. (wyrok SN z 21.10.2021 r., I USKP 51/21). Ustalone w ten sposób właściwe ustawodawstwo powinno być brane pod uwagę przez organy państw UE. Natomiast weryfikacja i ew. ponowne ustalenie ustawodawstwa właściwego są niezbędne, jeżeli pojawią się nowe okoliczności lub zmieni się sytuacja osób ubiegających się o wydanie formularza A1 (wyrok SN z 11.06.2024 r., II USKP 149/23).