ARTUR PIASZCZYK

Usługi dominują obecnie wśród pozycji składających się na produkt krajowy brutto (PKB). Jest to zjawisko szczególnie widoczne w krajach wysoko rozwiniętych gospodarczo, w których aż 70% PKB tworzą usługi. Wzrostowi udziału usług w PKB towarzyszy zmiana ich struktury oraz pojawianie się usług wcześniej nieznanych. Zmiana struktury usług wiąże się ze wzrostem znaczenia usług finansowych (bankowych i ubezpieczeniowych), transportowych i w zakresie łączności (głównie telekomunikacja i przekazy satelitarne). Natomiast pojawienie się nowych usług spowodowane jest ogromnym wzrostem znaczenia informatyki w życiu codziennym. Towarzyszy temu zmiana charakteru niektórych usług. Jeszcze do niedawna usługi miały charakter zanikający, obecnie część z nich ma charakter ciągły; do takich usług o charakterze ciągłym można m.in. zaliczyć usługi bankowe (np. prowadzenie rachunku bankowego), usługi ubezpieczeniowe (np. polisy na życie) czy informatyczne (np. dostarczanie i obsługa programów antywirusowych).

Innym zjawiskiem, wpływającym znacząco na wzrost udziału usług w PKB, jest tzw. outsourcing, czyli wyprowadzanie na zewnątrz jednostki części jej działalności.

Przedstawione okoliczności sprawiają, że rośnie również zapotrzebowanie na rewizję (audyt) usług. Jest to zjawisko widoczne zarówno w sektorze publicznym, zobowiązanym do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, jak i w sektorze prywatnym, w odniesieniu do większych podmiotów. W większych podmiotach prywatnych zarząd ma ograniczone możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad prawidłowością zamawiania i wykonywania usług, a nierzadko rady nadzorcze, zobowiązane do nadzoru działalności zarządu, chcą dysponować opinią niezależnych audytorów.

W niniejszym opracowaniu omówiono zagadnienia audytu usług w podmiotach zobowiązanych do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej ustawą, i w podmiotach, które dobrowolnie stosują przetargi, gdyż chcą uzyskać racjonalne zapewnienie, że wybór ofert następuje prawidłowo. W opracowaniu do usług zaliczono również roboty budowlane, choć zgodnie z przepisami ustawy stanowią one odrębną kategorię zamówień.

1. Kryteria oceny przy audycie usług

Każde badanie, jak wiadomo, polega na ocenie stanu faktycznego, w porównaniu do stanu wymaganego (wzorcowego). Porównując obydwa stany, audytor dokonuje oceny w oparciu o określone kryteria. Najczęściej stosowane kryteria to: legalność, gospodarność, celowość i rzetelność. Rzadziej stosuje się kryteria przejrzystości i jawności, które głównie dotyczą sektora publicznego (są wprost wymienione w ustawie o finansach publicznych).

Z doświadczeń autora wynika, że przy audycie usług (oraz innych przedmiotów zamówień publicznych) dominuje kryterium legalności, co nie wydaje się słuszne. W praktyce najczęściej badana jest wyłącznie zgodność postępowania o udzielenie zamówienia z przepisami ustawy i rozporządzeń wykonawczych do niej. Takie zawężanie przedmiotu audytu nie jest uzasadnione, gdy wybranie np. najtańszego oferenta usług bynajmniej nie oznacza, że wykonał on usługi w pełnym zakresie, dobrej jakości i na czas. Z pewnością jednak kryterium oceny jest w tym przypadku jednoznacznie określone - gdyż stan wymagany jest określony bezpośrednio w przepisach prawa.

Przeprowadzając audyt usług, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na celowość, gospodarność i wykonanie usługi. Mówiąc obrazowo, zamówienie może być udzielone całkowicie zgodnie z prawem, ale jednocześnie w ogóle niepotrzebnie (kryterium celowości) lub niegospodarnie. Przykład: kilka lat temu środki masowego przekazu ujawniły, iż wybudowano fragment drogi, która prowadzi do ... nikąd - kończyła się nad stromym zboczem. Cała dokumentacja była jednak prowadzona prawidłowo, z pełnym poszanowaniem prawa, w tym także wybór wykonawcy. Co ujawniłby audyt takiego przedsięwzięcia, bazujący wyłącznie na kryterium legalności?

Kryteria oceny określa się na etapie planowania zadania rewizyjnego. Moim zdaniem, audyt należy rozpocząć od badania celowości (czy usługa jest w ogóle potrzebna), a następnie zbadać jej gospodarność, legalność i rzetelność. Niekiedy można również, zachowując dużą ostrożność, zbadać jawność postępowania o zamówienie, pamiętając, że często wiąże się z tym tajemnica handlowa.

Audyt usługi nie kończy się jednak na zbadaniu prawidłowości udzielonego zamówienia. W każdym przypadku, niezależnie od oceny zamówienia, tzn. czy było celowe, gospodarne, legalne i rzetelnie przeprowadzone, należy również zbadać wyświadczoną usługę pod kątem jej zakresu, jakości, ceny, terminowości i niezawodności, a także współpracy z wykonawcą.

(...)

2. Badanie celowości (...)

3. Badanie gospodarności (...)

4. Badanie rzetelności (...)

5. Badanie legalności (...)

6. Badanie jawności (...)

7. Badanie wykonania usługi (...)

8. Całościowa ocena usługi (...)